常州市财政局

建立财政支出效益评价机制的初步构想

发布日期：2006-05-29

　　财政支出具有经济性、社会性、效率性的多重特征，有政治的、经济的、也有文化的、社会的；有经济效益的，也有社会效益的；有可以计量的，也有不可计量的；既涉及政府职能的行使，也涉及具体支出项目的组织实施。所以，要体现财政支出的多重特征，需要较长时期才能建立多层次、多因素的指标体系。在投资项目效益评价的探索中，建立财政支出效益评价机制，必须首先确立评价体系的核心，即评价的形式、方法、指标和标准；其次要明确评价体系的关键，即评价的内容。目前，我国尚未形成一套比较成熟的、能全面指导支出评价工作的制度、方法和指标体系的情况下，现先作如下构想。
　　一、评价形式
　　财政支出效益评价从形式上讲有事前、事中、事后评价，有全面评价和专业评价等等。目前，财政支出效益评价工作处于试点和探索阶段，所以建议对财政支出的效益评价形式主要采取事后评价与专家评价相结合的形式。事后评价是对财政支出使用以后的效益情况进行评价的形式，当财政支出使用以后，效益的大小才能真正反映和体现，在此基础上，再聘请有关学科的专家，从专业方面、技术方面对定量评价作出进一步的修正，既真实可靠，又客观公正。
　　二、评价方法
　　财政支出效益评价方法有成本—收益分析法、功效系数法、因素分析法、绩效评价法、综合分析判断法等等。目前，建议采取绩效评价法作为试点方法，即将总体的财政性资金作为投入，对财政支出使用以后的单位总体业绩作为产出，经过“点、面、线”相结合的对比、分析，得出单位支出总体效果的一种评价方法。它包括目标——单位的总体或长远目标的设定，绩——实现这一业绩所必须的支出或者成本，效——如何通过相应的考核指标来衡量其业绩。
　　三、评价指标
　　1、支出分类
　　支出分类是确定评价指标的前提，按政府职责分类，从一个部门来说，不能直接反映生产性和非生产性支出，不便于对财政资金使用效益的对比分析。按支出用途分类，只能反映各项支出的具体用途，只利于考核预算执行情况。按经济性质分类，主要反映购买性支出和转移性支出的资金配置情况。按复式预算组织体系分类，则利于分析各部门的支出比例关系，监督检查支出预算效果和优化部门支出结构，便于根据国家产业政策及时调整支出结构，克服了按政府职责分类方法的缺点和按支出用途分类及按经济性质分类的不足，所以，建议该种分类。预算支出可划分以下几类：政府公共预算支出、国有资本预算支出、社会保障预算支出。
　　2、评价指标
　　对单位、项目支出总体效果进行评价，必须具体确定评价指标，才能总体反映。
　　（1）定量评价指标
　　定量评价指标的确定，须注意共性指标与个性指标的有机结合，既有利于进行较为全面的、符合专业特点的评价，也有利于进行跟踪监督。
　　对于政府公共预算支出，按照支出使用部门分类评价，主要反映某一类支出的共性情况，建议建立以共性的定量评价指标为主，个性定量评价指标为辅的评价指标体系。共性定量评价指标是对支出分类中的某一类别的支出进行全面定量评价的指标，可以固定形式确定；个性定量评价指标只是针对不同支出的个性专业特点，对其资金的运行和效果作出专门的评价，不以固定形式确定。例如：针对教育经费的特点，在采用经费增长率、经费支出占GDP与财政支出的比重、人员支出占教育支出的比重、公用支出占教育支出的比重等等共性指标评价的外，还要采用义务教育普及率、师生比例、高考达线率等不同的个性指标评价。
　　对于建设性支出，主要反映某一项目的个性情况。所以，建议建立以个性定量评价指标为主，共性定量评价指标为辅的评价指标体系。个性定量评价指标可以根据某个建设项目的特点，确定个性评价指标，例如：评价少年宫建设项目效益，设计了每班教室利用率、培训人次、培训质量、培训收入等等个性指标。共性定量评价指标主要体现每一个建设项目共同具有相同特点的评价指标。例如：资金使用率、固定资产交付使用率、建设周期、投资效益率等。
　　（2）定性评价指标
　　定性评价指标是对单位、项目定量指标形成的评价结果进行定性评议，属于非计量指标，可以进一步修正定量评价的结果，充分体现评价结论的全面性、准确性、公正性。它主要是通过专业人员评判后确定的。定性评价指标也可分为共性评议指标和个性评议指标两部分。共性评议指标可有领导班子基本素质、在职人员素质、业务管理和财务管理水平、服务满意率等；个性评议指标可有根据支农资金的特点设置是否适应农业经济结构调整，抓好品种结构、产业结构、区域结构等。
　　三、评价标准
　　评价标准值是财政支出效益评价工作支撑的关键，是对评价对象进行分析评判的准绳，与评价指标一起构成评价体系的核心内容。因此，国家必须收集和建立全国大量的同行业、同地区、同性质、同项目的技术经济指标和数据资料库，在此基础上进行测算、加工和分析，逐步拟定一套国家、省、地市三级财政支出效益评价的分类评价标准，并针对特殊项目，单独设置评价标准，为客观、准确评价提供对比依据。
　　四、评价内容
　　明确评价内容，是建立财政支出效益评价体系的重要环节，由于财政支出项目多数具有无偿性和重视社会效益性，有的认为，从支出效益的种类分析入手，即对经济效益评价、社会效益评价、特定目标评价和再分配评价；有的认为，从支出主体的类别分析入手，即对项目投资效果评价、单位效绩评价和部门效绩评价；有的认为，从公共财政的职能定位和目标任务分析入手，即对保障政权运转支出评价、保障事业发展支出评价、公共投资支出评价和调节收入分配支出评价；有的认为，从支出的不同层面分析入手，即对财政支出总量效益评价、财政支出结构效益评价和财政支出项目效益评价。因而建议，在目前探索尚未成熟的情况下，评价内容主要从公共支出项目的效益分析入手，侧重社会效益和经济效益评价试点，积累经验后，再从简到繁，从易到难，逐步深入到位。
（统评处供稿）