一、常州市的基本情况

近年来，常州市各级财政部门积极履行财政职能，坚持改革创新，认真贯彻落实各项财政改革任务，始终把预算外资金“收支两条线”管理作为重点工作来抓，深化完善“单位开票、银行收款、财政监管”的票款分离制度，强化预算外资金的收入解缴和监管使用。尤其是1998年市政府颁发《常州市预算外资金管理实施办法》以来，通过完善管理措施，预算外金管理工作不断深入，支持和促进了政府采购、部门预算、工资统发和国库集中支付等财政改革。

在非税收入管理中还存在一些问题，主要反映在以下几个方面：

1、对政府非税收入的财政属性认识不到位。一些部门和单位对政府非税收入管理的理解，仍停留在预算外资金初始管理的基础上，把预算外资金视为自有资金支配。对政府非税收入是国家财政收入的重要组成部分，应逐步纳入财政预算管理，由预算统一安排，实行收支脱钩的管理要求，具体执行上认识不到位。

2、“收支两条线”管理中部分制度执行不到位。这既有财政部门受自身监管业务范围的限制，管理没有到位的问题，又有一些单位隐匿、逃避部门预算管理和监督的情况存在。

3、政府非税收入的支出管理不到位。虽然非税收入纳入了财政部门预算和综合财政预算，但对支出项目审核把关尚有疏漏，特别在支出执行中的跟踪监督不到位，一些部门、单位使用政府非税收入资金的效益不高，违规支出时有发生。

4、政府非税收入征收管理不到位。征收主体多、手段落后，多头管理、各行其是，票据种类繁多，存在分散、混用、串用等现象，观念手段和征管效率滞后于加强政府非税收入管理的客观要求。

5、主动管理范围内政府非税收入意识不到位。对国有资产有偿使用收入、国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益等宣传少研究少，有畏难情绪，缺乏主动管理精神；一些收入项目、资金还未纳入范围与管理，成为一些部门单位额外的收入来源；监管上存在着应收未收、应管未管的现象或盲点。

政府非税收入管理中目前存在的这些问题，一方面需要通过从上到下不断建立健全政府非税收入管理法规，从制度上、机制上予以规范；另一方面需要用科学发展观和创新的理念，结合本地区实际，实行政府非税收入收缴制度改革，不断规范收支行为，强化政府非税收入所有权、使用权，增强调控能力，更好地发挥政府非税收入在促进经济、社会发展中的作用。

二、加强管理实施改革的目标与重点

切实全面加强政府非税收入管理，是党的十六届三中全会提出的“健全公共财政体制，实行全口径预算管理，清理和规范行政事业性收费，凡能纳入预算管理的都要纳入预算管理”的要求，国务院《关于2005年深化经济体制改革的意见》（国发［2005］9号）也提出了“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”的明确要求。财政部2004年颁发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，要求各地抓紧研究实施。省政府明确要求“积极推进非税收入管理改革，所有政府非税收入都要纳入财政预算或财政专户，全面落实收支两条线管理规定”；在2005年全市财政工作会议上，市领导也明确提出：“要深化‘收支两条线’改革，加大财政对非税收入的监管力度，所有财政性资金都要纳入财政管理，建立政府非税收入考核和激励机制”。

遵照中央、省的管理改革要求和各级领导的意见，结合我市的实际以及面临需要解决的问题，从2005年初起，我局党组就确定从2006年起在市级按照加强非税收入管理实行收缴制度改革的总要求，来安排落实好各阶段的准备工作，并明确了我市加强政府非税收入管理实行收缴管理改革的目标和重点：

1、制定颁布管理办法。使部、省明确的管理范围与管理要求概念化、程序化，将非税收入纳入公共财政整体管理范围；从规范改革非税收入收缴管理制度着手，创新、高效、透明地加强非税收入收缴管理；根据办法制度规定的范围与要求，逐步加大对“三资”（资产、资金、资本）收入的管理力度；较好地建立我市科学规范的非税收入运行机制。

2、牢牢抓住非税收入票据管理。以部省更换“监制章”为契机，清理归并票据种类，主要使用“非税收入一般缴款书”，由非税收入信息管理系统自动控制自印制票据至款进库（专户）票自动核销的全过程，实现现代化信息化的全过程实时监督。

3、改革非税收入的征缴方式，重在“实时”。在明确财政、银行、征收单位各自职责的情况下，实行“单位开票、银行代收、实时入库（专户）”的非税收入征缴方式。

4、开发建立非税收入信息管理系统。根据管理改革需要，按照“用票据管资金”的设计理念，使票据管理和收缴管理有机结合，通过对票据的发放、使用管理来进一步加强对政府非税的收缴管理，建立了一套“单位开票、银行代收、及时入库、自动销票”的非税收入信息管理系统，并且实现了与“金财工程”资源共享、信息互通。

5、深化非税收入的预算管理。按照部、省规定，将政府非税收入纳入预算管理，做到收支脱钩，支出按照部门预算或综合预算的规定执行。

三、加强管理实施改革的做法与成效

我市非税收入收缴管理改革于今年1月份正式启动。具体做法是：

1、广泛听取意见，拟定颁发《常州市政府非税收入管理办法》。在借鉴各地政府非税收入收缴管理制度改革方案的基础上，结合我市实际情况，拟订了《常州市政府非税收入管理办法》并以政府名义颁发。召开了由财政部门内部相关业务处室参加的政府非税收入收缴管理制度改革工作专题座谈会，对非税收入管理的范围、征缴方式、预算管理、建立征收考核激励机制、筹集政府调节资金等方面问题进行了研究探讨；召开了由人民银行、各商业银行参加的政府非税收入收缴管理制度改革座谈会，对政府非税收入的征缴程序、票据流转、资金划缴、软件开发、信息传输等方面的问题和操作办法进行了研究探讨；召开了由教育、卫生、建设、公安、交通、民政、法院、经贸委等有关部门执收单位参加的政府非税收入收缴管理制度改革座谈会，对政府非税收入征收管理中票据使用、资金解缴、软件使用、信息传输等操作规程进行研究探讨，并着重探讨了政府非税收入收缴管理制度改革实施方案的可行性。

2、积极请示汇报，主动争取上级对管理改革的重视和支持。我局主要领导两年多来，多次向市委、市政府主要领导和市人大常委会汇报加强政府非税收入管理实行收缴管理制度改革的必要性和重要性，宣传政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺财政分配关系、健全公共财政职能的客观要求，也是继政府采购、部门预算、国库集中支付后的又一项财政重大改革举措。政府常务会议专题进行研究，明确成立了以一把手市长为组长，有关部门领导参加的政府非税收入改革领导小组，决定2006年1月1日起实施。市委常委会进行了专题研究。市政府于2005年12月颁发了《常州市政府非税收入管理办法》。

3、精心组织部署，做好改革前期准备工作。实施政府非税收入收缴管理制度改革要做大量的前期准备工作，分管局长主抓此项工作，多次听取汇报，积极主动协调各方面关系，解决疑难问题，确定实施时间，明确各自职责，对各项具体工作都作了具体安排。定步骤、定时间、定人员，由综合处负责制定各项管理办法和具体实施准备；信息中心负责与各商业银行临柜软件接口方案、数据联网接口的调试，负责对执收单位电脑的配置及联网专线的分布。

4、应用非税收入信息管理系统。新系统采用了执收单位和财政专线联网，在财政统一的平台上实行联网实时开票，开票信息实时传输给银行，银行通过电子信息和票据进行审核比对，把非税资金收缴到财政专户，财政和银行之间进行联网电子对账。这样一来，每一笔非税收入的发生，都能在多个环节得到监控，做到了“及时、准确、应收尽收”。同时，建立了非税项目代码库，每个执收单位的收入项目，必须得到财政的确认才能收取，从一个方面防止了“乱收费”现象的发生。

新系统的单位版中除了提供操作方便的开票功能外，还开发了用于执收单位管理的功能。一是对票据的分发管理，执收单位票据管理员可以进行二次分发，把各种票据按号码段分发到不同开票点，并能及时了解各开票点的票据使用情况。二是对收缴情况的管理，能及时掌握各收费项目的收入汇总、银行入账情况。三是提供了财政和单位间的对账。这些功能大大方便了执收单位的管理，提高了工作效率。

另外，“非税收入管理系统”作为“金财工程”业务应用系统的一个主要组成部分，在开发过程中充分考虑了和其他业务系统的衔接，设计和开发了与国库集中支付系统、部门预算编制系统的接口，方便了业务部门的操作。解决了财政业务系统之间的数据共享。

5、加强业务指导，认真组织操作培训。分批召开了市本级政府非税收入收缴管理制度改革培训工作会议，动员部署改革工作，市各部委办局及其它执收单位的财务科（处）长360多人参加了培训。对政府非税收入的收缴管理、票据管理等实务操作进行了业务培训，并印发了《常州市政府非税收入收缴管理制度改革培训讲义》；局综合处、信息中心及软件开发公司对执收单位电脑开票操作员共500多人进行了电脑开票软件培训，印发了《政府非税收入收缴系统执收单位软件操作手册》，并对大中专院校及中小学、幼儿园学生收费开票进行了重点培训；对代收银行网点会计科长及柜面操作员进行了业务培训。

6、准备充分有序，全面组织实施非税收入收缴管理制度改革。根据《常州市政府非税收入管理办法》，与物价局会签了《关于开展政府非税收入项目清理工作的通知》，与人民银行会签了《关于启用<常州市政府非税收入一般缴款书>的通知》，印发了《关于印发<常州市政府非税收入票据管理办法>的通知》、《关于更换市本级政府非税收入票据、清理旧票据的通知》；与民政局会签了《关于市级社会团体票据管理等问题的通知》；与卫生局会签了《关于加强市级医疗机构财政票据管理的通知》；草拟了《建立政府调节资金的操作办法》及《政府非税收入征收考核奖励办法》；根据江苏省财政厅公布的《江苏省2004年行政事业性收费和政府性基金项目目录》及各执收单位的《江苏省收费许可证》，对各执收单位的收费项目进行全面清理审核，建立了非税收入项目库；统一编制项目代码，编印《常州市政府非税收入项目代码目录》；清理了61种旧票据，取消通用票据及专用票据35种（保留的主要是部省下发并管理的条线票据），对374个单位发放了《常州市政府非税收入一般缴款书》；明确社会团体的会费收入不再缴入财政专户，社团票据委托民政局统一发放和管理；统一非盈利性医疗机构的医疗票据式样，委托卫生局扎口发放和管理；对票据使用量大的执收单位配置了电脑及打印机，并开通了专线。

7、加强宣传，营造有利于推进管理改革的舆论氛围。非税收入征管改革涉及面广、政策性强、业务工作量大，必须要得到各行政事业单位的支持配合。我们除了在会议上作动员布署，还利用电视、电台、网站、报刊等广泛宣传改革的意义、改革的主要内容和非税收入改革知识问答，在电视台《财税专栏》制作了非税收入改革专题节目等，努力营造有利于推进改革的舆论氛围。

加强管理实施改革短短几个月来，取得了初步成效。

一是观念有所转变，认识得到提高。通过宣传和改革举措的逐步到位，“我收我用、多收多用”的本位观念和把政府非税收入视为自有资金支配的观念，有了很大程度的转变；对政府非税收入是财政收入的重要组成部分，应逐步纳入财政预算管理，收支由预算统一安排实行收支脱钩管理的要求的认识有了明显的提高。

二是通过实施非税收入收缴管理制度改革，实行“单位开票、银行代收、实时入库（或专户）”的征缴方式，取消了收入过渡户，使非税收入实时、足额地缴入国库或财政专户，2006年1-4月市本级非税收入与去年同口径相比增长21.5%。

三是通过清理审核各执收单位收费项目，统一收费编码，建立非税收入项目库和标准库，摸清了家底，防止了执收单位自立收费项目，超标准收费等乱收费现象，进一步规范了政府收费行为，促进了党风廉政建设。

四是通过归并票据种类，改变了以往票据种类多、管理难的状况，票据使用不规范现象得到了有效整治，杜绝了单位随意开票，随意作废及开了票不入账的现象。票据管理水平显著提高，强化了财政管理职能。

五是在票据传递、单据填制、资金划转、收入票据自动缴验核销上，做到了简便、高效、及时、准确、安全。

六是通过构建财政部门与执收单位、财政部门与代收银行的网络管理系统，实现从非税收入票据入库、购领、使用、缴销全过程的电脑监管，实现从执收单位开票、银行代收、资金划缴到财政与执收单位网上对账、票据核销、自动转账的全过程的计算机自动化管理，及时地反映和监督非税收入组织状况，保证非税收入应收尽收，及时足额上缴财政专户。通过财政与执收单位联网，财政随时监控执收单位的开票情况，单位每开一张票，收取的是什么资金，财政都能及时监管，通过专线，财务部门与收费点联网，各执收单位财务主管部门及时掌握各收费开票点的票据使用和资金收取、解缴情况，提高了财政依法行政、依法理财的水平。

四、加强管理实施改革下一步的打算

1、认真贯彻落实《省政府批转省财政厅等部门关于实行非税收入收缴管理制度改革的通知》（苏政发［2006］15号）和本次会议精神，研究我市实施管理改革以来的新情况，解决新问题。

2、非税收入改革力度大，涉及问题多，部分单位人员有些情绪；另外各地改革进度不一，也给改革的深入带来一定的困难。要进一步加大宣传力度，充分利用新闻媒体做好宣传报道，以赢得社会各界的理解和支持。

3、完善改进非税收入信息管理系统与代收银行数据接口软件，减少差错，保证数据稳定，使非税收入信息管理系统具备核算、统计、管理、互通兼容、科学效率多方面功能。

4、推进辖市、区非税收入改革进程，统一操作步骤和办法，支持指导督促辖市、区自2007年起全面推开非税收入收缴管理制度改革。

5、尽快研究制定《政府非税收入成本性支出管理办法》和《政府非税收入征收考核奖励办法》。对纳入范围，但没有管理或没管好的非税收入项目积极开展调查研究，适时有序地加强管理。